专项报告

　　宁波市十四届人大常委会第三十五次会议文件

关于四明山区域生态保护与发展工作的报告

宁波市人民政府副市长林静国

　　主任、副主任、秘书长、各位委员：

　　根据市人大常委会2016年度开展四明山区域生态保护工作专题询问的相关安排，现在我代表宁波市人民政府向市人大常委会报告四明山区域生态保护和发展工作情况。

　　一、勠力同心，生态保护与发展初见成效四明山区域涉及余姚、奉化、鄞州三地，为切实加强统筹管理力度，市里成立了市四明山区域生态发展工作领导小组，由市政府主要领导任组长，市委市政府分管领导任副组长，市政府分管领导兼任办公室主任。在市发改委设立四明山区域办，明确一名副局级领导担任专职副主任，办公室成员由市级相关部门抽调，集中办公。市级24个相关部门为领导小组成员单位，明确了具体工作职责，并与区域内13个乡镇结对帮扶。两市一区也成立相应的组织领导机构，设立区域办，抽调有能力、有责任心的同志专职从事区域办工作。基本形成市县两级统筹协调、联动推进的工作格局。

　　4、构建完善工作推进机制。根据四明山区域生态发展总体目标要求，市政府逐年下达工作任务，两市一区政府每年制订具体工作计划，明确目标任务，明确工作进度，明确标准要求。采取有效措施，扎实推进工作落实。市政府每季度召开四明山区域生态发展工作汇报会，不定期听取市级相关部门工作汇报，经常性组织实地调研，及时协调解决工作中遇到的困难和问题。建立了督查抽查和简报专报制度，对各地各部门工作推进落实情况进行定期不定期跟踪通报。切实强化工作考核，出台了《宁波市四明山区域生态发展工作绩效考核办法（暂行）》，考核结果与各地下年度资金和项目安排相挂钩，作为相关单位评先评优的重要依据。切实强化资金使用管理，出台了《宁波市四明山区域生态发展项目资金使用管理办法（试行）》，严格规范专项资金的分配使用、审核拨付，强化监督检查，较好地保证了资金的使用效能。

　　（二）强执法、划红线，区域生态保护明显提升

　　1、坚决遏制毁林开垦违法行为。落实《宁波市人民政府关于严禁四明山区域毁林开垦切实加强森林资源保护的决定》，坚持专项执法与日常严控相结合，始终保持高压态势，严厉打击乱砍滥伐、盗挖偷采、毁林种植等违法违规行为。2013年以来，共查处各类涉林违法案件144余起，其中刑事案件10起，起到了明显的警示和震慑作用，毁林开垦和无序开发花木现象得到有效遏制。

　　2、科学划定生态保护红线。强化生态环境资源空间管控。按环境资源空间差异，划定四明山区域生态保护红线，其中一级管控区728平方公里、二级管控区437平方公里，合计保护面积达到四明山区域总面积的91%；按花卉产业发展条件要求，划定了禁止开发区、限制开发区和产业提升区，对各类区域范围进行公示、公告，强化执法刚性。优化四明山区域内永久基本农田保护格局，将生态公益林内、水源保护地周边、25度以上耕地调出永久基本农田。划定城乡建设用地扩展边界48平方公里，比规划调整完善前减少5.5平方公里，引导生产、生活空间向生态空间让步。

　　3、加强农业污染控制。全面实施畜禽养殖场整治工作，全部关停搬迁四明山区域禁养区内86家畜禽规模养殖场，限养区、宜养区内养殖场的污染治理、标准化、生态化改造全面完成。积极推进化肥、农药减量工程，2015年施用化肥减量105吨、农药减量15吨，2016年计划分别再减少100吨和16吨，农业面源污染得到有效控制。

　　（三）综施策、强治理，区域环境面貌明显改观

　　1、大力推进森林生态修复。按照因地制宜的原则，分类实施森林生态修复。对25度以上禁止开发区的花木地，统一套种常绿珍贵树种；对风景名胜区周边、主干道路两侧以及生态敏感区等重点区域实施留树育林、就地改造，并将改造的林地纳入生态公益林补偿范围。通过堵疏结合的方法，积极引导探索将经营性花卉转变成观赏性花卉，将苗木基地转变成景观林带，成效逐步显现。大力实施林相改造，鼓励发展珍贵树种、彩色树种、景观树种，整体提升区域内美化彩化水平。2014年起，市财政每年安排3000万元专项用于四明山区域森林生态修复工作，目前已实施森林修复总面积2.4万亩，占需修复面积的71%，完成修复计划任务的120%。

　　2、大力实施生态公益林建设。大幅度提高生态公益林补偿标准，从2015年开始，四明山区域市级生态公益林补偿标准从40元/亩提高到140元/亩，成为我市乃至全省补偿标准最高的区域。不断扩大生态公益林覆盖范围，2016年新增市级生态公益林20万亩，四明山区域生态公益林总面积达到122万亩，占区域森林面积的88%。同时调整生态公益林管理办法，提高统筹比例，强化管理措施，切实将生态公益林养护好、修复好和管理好。

　　3、大力实施水环境治理。以水库库区和溪道为重点，切实加大水环境治理力度。深入开展污染源清理，着力削减入库水体的氮、磷含量，彻底清理水源地污染源27个。大力推进复合型生态湿地工程、水源涵养林工程建设。进一步健全水质监测网络，完善水污染应急预案。主要水库水体质量明显好转，亭下水库、四明湖水库水质由2013年的Ⅲ类提升至Ⅱ类，皎口水库、周公宅水库、梁辉水库、溪下水库等主要水库水质均保持在Ⅱ类，区域内水源地全部创建成为合格、规范饮用水源保护区。

　　（四）拓优势、促转型，区域产业发展有新突破

　　1、着力构建旅游发展新格局。突出旅游业主导地位，把发展旅游业作为区域生态发展的重中之重来谋划，按照全域景观化、村镇特色化理念，将旅游业培育为四明山区域的战略性支柱产业、地方经济转型升级的动力产业、生态文明的先导产业、惠民富民的民生产业。结合四明山区域道路及沿线景观现状，确立了梁弄、溪口、鄞江三大门户，初步形成了唐诗之路、山乡风情和生态养生三大主题游线，十大观景平台陆续开工建设。大力推进以浙东抗日根据地旧址为核心的红色旅游，以雪窦山为核心的佛教文化旅游，以四明湖、香泉湾为代表的康体养生旅游，以徐凫岩房车露营基地、大岚山地运动基地等为代表的运动休闲旅游。串点成线，点面结合，四明山区域的旅游发展新格局逐步形成。

　　2、着力提升发展休闲旅游产业。依托自然资源禀赋，不断丰富旅游新业态。大力发展民宿经济，两年新增民宿集聚区6个、精品民宿14家。突出乡村特点，大力推进以余姚柿林村、奉化三十六湾、鄞州李家坑为代表的12个旅游重点村建设，市县两级财政补助旅游项目村均近300万元。目前，区域内8个乡镇被评为省级旅游强镇，12个村被评为省级旅游特色村。加强四明山节庆活动推广营销，打响“多彩山水，幸福四明”品牌，在春夏秋冬不同季节，重点打造烂漫樱花节、清凉避暑节、浪漫金秋节、冰雪旅游节，积极营造市场热点，不断扩大四明山区域旅游在长三角地区的知名度和美誉度。2015年，区域游客接待量达到1073万人次，比2013年增长59%，年均增长26%，比全市平均水平高13.2个百分点。2015年，实现旅游综合收入42亿元，比2013年增加18亿元，年均增长32.2%，比全市平均水平高18.5个百分点。

　　3、积极发展特色农林业。立足资源特色和生态优势，推动农业主导产业特色化、生态化发展，农业产业转型取得了初步成效。积极发展林特产业替代花木产业，建成香榧、大樱桃等林特基地7000多亩。大力实施现代农业项目，已建成13个现代农业园区，总面积2.6万亩，其中余姚四明山现代农业综合区被列入省级综合区。建设现代林业园区6个，总面积近1.6万亩，总投资3100余万元。大力发展生态观光农业，拓展农业观光、休闲、体验功能，余姚梁弄镇打造“特色小水果”基地建设，形成了50多个特色小水果基地，面积达1万多亩，成为特色产业发展的示范典型。

　　以旅游业为龙头，大力实施项目建设，促进相关产业融合发展。两年累计完成和正在实施的政策扶持类生态发展项目134个，总投资8亿元，其中市县两级财政补助3.3亿元，带动社会资金近15亿元。

　　（五）强基础、惠民生，区域百姓民生福祉明显改善

　　1、不断改善交通设施水平。积极实施四明山区域交通规划，至2015年，上轮规划中“一横一纵一环九连”主干公路建设项目基本完成，新改建主干公路189公里，完成投资17.8亿元；不断拓宽延伸农村联网公路、骨干公路、景区道路、资源型机耕路，新改建农村公路340公里，完成投资2.8亿元。2015年底，区域公路网总里程1384公里，公路网密度提高到107.8公里/百平方公里,提前完成上一轮规划到2020年的规划目标(100公里/百平方公里)。区域交通骨架网络初步形成，交通体系结构日趋合理，镇村之间、主要旅游景点之间、山上山下、区内区外基本实现互联互通，顺畅连接。

　　2、不断提升公共服务水平。持续改善山区居民饮用水条件，实施城镇管网延伸和联村并网33公里，改造农村供水管网259公里，建立健全农村饮用水长效管理机制。加强农村生活污水处理设施建设，2015年完成59个村，2016年实施20个村，累计完成生活污水治理村146个。农村社会养老保险参保人数稳步增加，低保标准城乡接轨，社会保障更加健全。教育、卫生、文化等设施不断完善，服务保障水平进一步提高，社会民生持续改善。

　　3、不断推进美丽乡村建设。大力实施以拆旧建新、村庄道路、环境整治、便民服务中心等为主要建设内容的村庄整治提升“十大行动”，累计整治92个村，约占全市整治村总数的三分之一。不断推进美化彩化珍贵化行动，镇、村周边累计种植珍稀林木大苗2000亩，农村面貌明显改观，人居环境持续改善。截止目前，区域内已累计创建全面小康村24个、培育中心村7个、特色村17个、美丽乡村先进乡镇5个，农村安居宜居美居的目标正逐步实现。

　　4、积极实施下山移民。市级财政进一步加大对下山移民的补助力度，在原基础上每户增加1万元。两年实施下山移民2509户，完成任务数的157%，实施整村搬迁39个。目前，区域内交通不便、人居环境较差的30户以下自然村、空壳村已基本完成下山移民工作。通过下山移民迁移到城区或中心村的农民，扩大了就业发展空间，稳定就业率达90%以上，劳动力人均年收入3万多元，接近城镇居民水平，生活质量得到明显改善。

　　在以旅游业为主导的产业转型、政策扶持、生态补偿等农民增收新引擎带动下，2015年区域农民人均纯收入达到16988元，是2013年的1.6倍，年均增长27.2%，比全市平均水平高14.6个百分点。

　　二、任重道远，问题和难点依然存在

　　四明山区域生态保护和发展工作在全市上下共同努力下，取得了一定成效，但生态系统仍不稳定、产业布局不尽合理，人与自然和谐统一的区域发展格局尚未真正形成，与市委市政府的要求还有不少差距，要实现广大人民群众的期盼，还面临不少问题和短板。

　　生态保护任务仍然比较重。在一定时期内，花木产业仍将是四明山区域百姓赖以生存的支柱产业，在法律法规尚不健全，执法力量严重不足的情况下，面对发展冲动，持续保持执法高压态势的难度很大，着力推进退花还林的困难很多。水源地保护的压力依然存在，特别是随着区域村庄居住环境和条件的改善，客观上对减少水源地常住人口工作目标的实现增加了难度。保护和发展的矛盾在一定时期内还将长期存在，如何协调好两者之间的关系，对各地各部门是很大的考验。

　　农民持续增收的压力比较大。虽然近年来四明山区域农民收入增速高于全市平均水平，但是收入绝对数还是明显低于全市平均水平；乡村旅游、生态农业虽然发展势头良好，但一时还不能替代花木产业的致富效应；宏观经济增速放缓，一定程度上影响农民外出务工收入。因此，如何促进农民持续增收致富奔小康，仍是亟待破解的难题。

　　要素保障还需不断强化。区域交通、旅游、公共服务等基础设施总体比较薄弱、欠账较多，仍是区域发展的短板。项目和资金投入力度尚需加大，资金来源渠道还需要进一步拓展，稳定的投入增长机制尚需研究建立。

　　协同推进还需进一步加强。四明山区域统筹发展工作涉及的范围广、部门多，“一条心”、“一盘棋”、“一张图”的工作格局尚在逐步形成。两市一区及市级相关部门工作的稳定性、延续性还不强，资金配套与政策落实还不够及时有效，一定程度影响了整体工作的推进。

　　三、补齐短板，推动区域发展迈上新台阶

　　下阶段，既要进一步巩固现有成果，更要以问题为导向，集众智、汇众力，积极采取有效措施，补齐短板，统筹做好生态保护、经济发展、民生改善和协调管理等各项工作，将四明山区域打造成长三角重要的休闲旅游目的地、百姓生活幸福的革命老区和“两山”理论的实践区。

　　（一）加强生态修复和环境整治，补平生态建设短板

　　1、全力构建最严格的源头保护制度。在生态保护红线的基础上，严格执行建设项目环境空间准入的负面清单，确保所有的开发建设以不损害生态环境为前提。严格执行饮用水水源地保护区相关规定，重点加强重要水源涵养区保护。加快推进四明山区域生态保护的立法工作，发挥法律的刚性管控作用。

　　2、大力推进森林生态建设。以铁的手腕持续保持严禁毁林开垦的高压态势，牢牢巩固前阶段生态治理修复成果，坚决制止乱砍滥伐、盗挖偷采、毁林种植等违法违规行为。大力加大幼林抚育、湿地群建设力度，让生态系统修养生息、恢复生机。

　　3、加强农业面源污染和农村点源污染治理。加强农业面源污染综合防治，严格控制化肥、农药施用量，科学防控农业生产污染。加强农村点源污染管控，采取城镇管网延伸、集中处理等多种方式，加大农村生活污水治理和改厕力度，对集雨区和生态敏感区要确保全覆盖；有条件的镇村要全面实施截污纳管，管网未覆盖的规划保留村要开展分散式生态化污水处理设施建设。

　　（二）加快产业转型升级，补上经济发展短板

　　1、集聚发展乡村旅游。全面提升鄞江、溪口、梁弄三大门户区，精心打造龙潭听禅、丹山赤水等“四明十景”，提高四明山区域旅游的知名度和核心竞争力。结合传统古村落保护及山区村庄搬迁撤并，大力发展民宿经济，引进培育专业化经营公司，重点建设李家坑、岩头等十大精品民宿集群。依托旅游资源优势，培育形成一批内涵丰富、功能完备的旅游特色镇村和风情小镇，建成一批自然景观与人文景观相辉映、养生养老与度假疗养相融合、运动体验与慢游慢活相匹配的旅游设施，成为市民休闲旅游的首选地。

　　2、提升发展高山生态农业。立足生态优势，按照优质、生态、安全的发展要求，以园区和基地建设为抓手，做精做强竹产业，稳固发展茶产业，推动花木产业转型升级，大力发展高山生态果蔬产业，提升发展中药材产业。统一打响生态品牌，推动区域农产品资源整合，探索创建“四明山”农产品品牌，进一步提高产品附加值。推动“互联网+”向农业延伸，重点是要发展集科普教育、观光体验、林特采摘于一体的休闲观光体验农业，实现农业增效、农民增收。

　　3、集聚发展特色生态工业。整合提升区域内现有工业区块，鼓励山区企业通过异地搬迁的方式向工业园区集聚，严格控制工业区块外零星小工业项目建设。加快传统产业改造升级，提升优势特色产业核心竞争力，下决心淘汰技术落后、污染环境的工业企业，提升区域内工业生态化发展水平。

　　（三）提升基础设施和公共服务，补齐民生改善短板

　　1、加强交通基础设施建设。大力推进城乡一体的交通基础设施建设，完善区域骨干路网建设，改造提升农村公路等级，重点推进江拔线等省道、密北线等县道改造提升建设。加快山区道路网络化，增加旅游环线，确保镇、村、主要旅游景点和重点资源点之间的顺畅连接。深化四明山高速公路环线研究，加快形成“一环两纵三横七连”为主的区域综合交通网络，全面融入宁波一小时交通圈。

　　2、加强公共服务设施建设。提高乡镇水厂供水能力，改善供水设施条件，形成联网供水与分村供水相结合的区域供水模式。优化教育资源均衡配置，完善医疗和养老服务体系，重点建设梁弄镇综合医院和鄞江、龙观、横街镇中心卫生院，加快推进龙观乡、梁弄镇社会化养老项目，稳步提升区域基本公共服务均等化水平。

　　3、加强农村品质提升。按照“五个一批”的方法和要求，继续加快推进下山移民步伐，着力整合小型村、空心村、自然村，下大力气提升改造保留村。坚持“拆、改、建、保”并举，强化农村安居宜居美居，着力改善农村村容村貌，促进城乡环境面貌差距逐步缩小，进一步提升农村生活品质。

　　（四）上下联动齐抓共管，补强统筹协调短板

　　1、强化规划目标引领。新一轮规划修编进一步明确了四明山区域的功能定位和发展目标，从产业结构、基础设施、交通道路、村庄建设和旅游发展等方面为区域统筹发展做了整体布局。市政府将带领两市一区和市级相关部门，以规划为引领，上下一心、紧密配合，共同下好区域发展“一盘棋”。市级相关部门和两市一区将切实按照规划确定的目标任务，制定落实年度工作计划，确保规划建设项目尽快落地，坚持一张规划蓝图画到底，早日实现四明山区域生态、生产、生活的深度融合。

　　2、健全政策法规体系。继续做好四明山区域生态保护立法的基础工作，促进四明山区域生态保护条例尽早出台，依法推进区域生态建设和发展。加快完善现有政策体系，及时修改制约区域生态发展的不合理政策。研究制定专项扶持政策，引导社会资本投入区域生态建设和发展，加大对重点领域、重点区块的支持力度。创新四明山区域生态公益林管理机制，建立生态公益林补偿与管护责任挂钩制度。

　　3、加大要素保障力度。建立健全四明山区域生态发展财政资金投入稳定增长机制，科学安排专项资金和配套资金，确保资金规范使用、提高效率。市级相关部门积极整合各类资金，加大向四明山区域倾斜力度。加大招商引资力度，鼓励社会资本进入区域旅游开发、健康养老等领域。鼓励金融企业为区域发展服务，创新金融产品，加大支持力度。强化土地供给，对下山移民安置点、民宿、旅游基础设施等项目建设优先安排用地指标。建设旅游人才发展平台，重点引进培养一批健康产业、文化产业、农林业等与旅游产业交叉的复合型人才和专业团队。

　　四明山生态保护和发展是一项功在当代、利在千秋的工作，市政府将以专题询问为契机，继续保持当前工作良好的势头，把握市县联动、合力推进的有利形势，凝心聚力、攻难克坚，翻开四明山生态保护和发展工作的新篇章，掀起新一轮保护和建设高潮，为我市高水平全面建成小康社会、早日跻身全国大城市第一方队作出应有的贡献。

　　以上报告，请予审议。