执法检查

　　宁波市十四届人大常委会第三十四次会议文件

关于我市食品安全工作情况的调研报告

市人大常委会教科文卫工委主任叶正波

　　主任、副主任、秘书长、各位委员：

　　食品安全关系广大人民群众身体健康和生命安全。市人大常委会高度关注，将其列为本届人大常委会一以贯之的跟踪监督议题。2012年，常委会组织开展了食品安全“一法两规”执法检查，听取和审议市政府关于贯彻实施情况的报告；2013年，结合执法检查审议意见落实情况检查，重点围绕 “五放心一安全”（放心粮油、放心肉、放心菜、放心奶、放心水产品和学生餐饮安全）工作首次开展专题询问，出台了《宁波市人大常委会关于加强食品安全工作的决定》；2014年，将人民群众普遍关心的小餐饮食品安全作为监督议题，组织食品安全监督团开展明查暗访，常委会组成人员进行专项视察和审议；2015年，以百万学生餐饮安全工程为重点，深入调研学校食堂及周边食品安全状况并听取工作报告。今年，常委会决定在前四年连续监督的基础上，对2012年以来我市食品安全推进工作开展一次“回头看”，专题听取和审议五年来我市食品安全工作情况。

　　根据市人大常委会统一部署，今年5月以来，在常委会分管领导带领下，教科文卫工委通过组织各县（市）区人大和市级有关部门开展自查、食品安全监督团随机抽查暗访、对群众反映强烈的重点领域进行实地突击检查、召开监管部门和社会各方代表座谈会等多种形式，深入开展系列调查研究。为了全面了解我市食品安全总体情况，还首次委托第三方专业调查机构，在11个县（市）区开展了社会公众问卷调查及满意度测评。7月中旬，市人大常委会成立四个视察组，在听取市食安办工作情况汇报后，由王勇主任、宋伟、王建康、翁鲁敏副主任带队，分赴海曙、江北、江东、鄞州和镇海等地开展专题视察，了解工作情况，听取意见建议。现将有关调研情况报告如下：

　　一、我市食品安全工作成效

　　市委、市政府历来高度重视食品安全工作。五年来，市政府及有关部门全面贯彻实施食品安全法律法规，认真贯彻落实市人大常委会《关于加强食品安全工作的决定》，把保障人民群众“舌尖上的安全”作为推进治理能力建设的重要抓手，紧紧围绕“把得牢、盯得住、抓得紧、管得好、出成效”的工作目标和导向，认真履行监管职责，大力提升食品安全工作水平，推动全市食品安全形势持续向好。从社会调查情况来看，社会公众对我市食品安全工作给予充分肯定，仅有10.05%的受访居民对本市食品安全状况表示不满意，低于对全国食品安全状况不满意率近5个百分点。在中国社科院发布的2015年国家《公共服务蓝皮书》“食品安全问题得到改善最大的城市”中，宁波位列第三。

　　（一）注重顶层设计，监管体制机制进一步完善。一是组织领导更加有力。为进一步加大对食品安全工作统筹协调力度，2014年初，我市食安委主任调整为常务副市长担任，3位副市长任副主任；市食安办成员单位由8个增加到10个（新增市教育局和市林业局）。二是监管职责更加明确。2014年，市、县两级实施食品安全监管体制改革，组建市场监管局。改革过程中，切实做到“合心、合拍、合力”，较好实现了监管职能整合和人员交叉融合。监管体制改革进一步理顺了职责分工，改变了食品安全多段监管格局，为提升食品安全监管效能奠定了基础。三是体系建设更加创新。2015年，市政府主动适应食品安全监管新形势、新任务、新要求，积极推进监管体系和机制创新，全面推进全程治理、信用监管、支撑保障、预警应急、社会共治等五大体系建设，构建食品安全“一张网”。“一网五体系”建设方案受到国家食药总局充分肯定并予以推广，我市也成为机构改革后全国首个在食品安全监管体系建设上进行全面规划、实现新突破的城市。四是责任落实更加到位。将食品安全工作纳入政府年度工作目标责任制考核以及文明城市创建、“平安宁波”建设等重点考评体系，实行重大食品安全事故“一票否决”制度，层层签订食品安全目标责任书，各级政府负总责、部门各负其责、乡镇（街道）联防联控的食品安全监管工作机制进一步完善。

　　（二）注重全程监管，食品安全环境进一步优化。按照全过程监管的要求，各部门根据监管职责，强化分工协作，建立健全从农田到餐桌的全程治理体系。一是强化源头管控。大力推进“三品一标”认证等农业品牌建设，实施水产标准化健康养殖场创建，切实把好农产品产地准出关。在全市生猪定点屠宰场、肉类蔬菜批发市场、标准化菜市场、大中型连锁超市等9个行业共313家企业建立肉菜追溯系统，基本实现了猪肉蔬菜“来源可追溯、去向可查询、责任可追究”的阶段性目标。二是强化日常监管。自2013年起，全市开展了为期三年的“百万学生饮食放心工程”建设，累计投入4.9亿余元，完成学校食堂改造提升项目732个，有效构建起“政府负总责、教育部门承担主管责任、学校承担主体责任”的学校饮食安全责任体系。我市荣获省千万学生饮食放心工程综合先进单位。针对“小作坊”，全面推行负面清单管理模式，将游离于监管之外的食品加工作坊统一纳入监管范畴，并创新实施“12345”监管模式；针对“小餐饮”，采取综合治理手段，加强网格化管理，开展示范创建活动，破解“无证”难题。结合“餐饮服务示范创建”、“量化分级”、“示范职工食堂建设”等工作，大力推进“阳光厨房”建设；针对进口食品，制定《宁波市进出口食品质量安全监管工作实施方案》，明确各部门监管职责，切实把好进口食品安全关。这些监管模式和创新做法都得到了国家食药总局的充分肯定。三是强化专项整治。各监管部门始终坚持对食品违法行为“零容忍”，进一步完善执法监管协同机制，强化联动执法、综合执法，加大专项治理力度。连续五年开展食品安全百日系列整治，连续三年开展餐桌安全治理行动，通过加大对婴幼儿食品、粮油制品、进口食品、校园食品、传统地产食品以及散装食品、现场制售食品、冷链食品等重点食品的专项清理规范，全面整治食品领域违法违规行为。尤其是近年来开展的食品安全“百日严打”“餐桌扫毒”、“两散整治”等一系列整治行动，成功破获一批食品违法案件，有力震慑了不法分子，进一步彰显了执法权威。

　　（三）注重夯实基础，监管保障水平进一步提升。一是着力整合检验检测资源。强化系统统筹，积极构建“市级为龙头、县级保基本、基层重快检”的三级食品检验检测体系。市级层面成立宁波市食品检验检测研究院，除承担食品检测任务，还将充分运用大数据开展风险评估和安全分析，为食品安全监管工作提供决策参考依据。各县（市）区逐步完成食品检验检测资源组建或整合，整合数量超过省定指标；11个县（市）区建成农产品农药残留速测站，向社会免费开放。近几年，我市每年完成食品定量抽检5万批次、近70万项次，在全国同类城市处于领先水平。二是着力完善基层网络体系。以机构改革为契机，积极推进食品安全基层责任网络建设，进一步推动了食品安全监管力量下沉，工作重心下移。目前，全市共设有基层市场监管所116个，152个乡镇（街道）建立了食安委及食安办。其中，128个乡镇（街道）已经完成食品安全达标创建暨基层食安办规范化建设。三是着力提升基层监管能力。实施“造血工程”，加强市场监管专业能力建设。通过实施干部三年培训计划，有效提升市场监管系统尤其是基层干部食品安全专业知识水平和实务操作能力。抓好基层协管员队伍建设，在3122个行政村（社区）配备了9025名食品安全协管员（信息员），充分发挥基层协管员（信息员）、志愿者、义工队伍在风险排查、信息上报、协助执法等方面作用，有效延伸了政府监管触角，基层食品安全网格化管理的工作体系进一步健全。

　　（四）注重创新突破，社会共治格局进一步巩固。一是加强法治宣传普及。以实施新《食品安全法》为契机，通过各类媒体平台和宣传载体，广泛开展食品安全法律法规宣传。通过开展食品安全“五进” （进社区、进学校、进企业、进超市、进餐馆）、“四个你我”（“我执法你参与、我宣传你传递、你点题我检测、你举报我查处”）等系列主题活动，广泛普及食品安全知识，同时进一步激发了广大群众参与食品安全工作的积极性，营造了食品安全齐抓共管的良好社会氛围。二是强化企业责任落实。出台《宁波市食品安全信用监管办法》，强化信用嵌入，实行企业信用与风险等级、政府监管与企业自律、信用公示与信用结果应用“三结合”，通过实施信用分类监管，促进企业主体责任落实；充分发挥“信用宁波”平台作用，及时向社会发布食品安全“黑名单”、行政处罚等信息，既保障了公众对食品安全信息的知情权、监督权，又使违法企业受到法律和市场的双重惩戒，有效倒逼企业进一步落实主体责任。三是激发社会共治活力。探索实施食品安全责任保险新模式，实施以农村集体聚餐、中小学校、幼儿园食堂和建筑工地食堂等为重点的政府托底购买保险服务模式，以及“公益+商业”并行的保险模式，进一步规范和促进了保险在食品安全风险控制和社会管理方面的积极功能。食责险“宁波模式”也得到了省委夏宝龙书记以及国务院食安办、中国保监会的充分肯定。此外，监管部门进一步畅通投诉举报渠道，加大举报奖励制度落实力度，深挖食品安全隐患和案件线索。2015年，全市受理食品投诉举报及咨询6227件，查实举报697件，涉案金额1428.3万元，发放举报奖励37.08万元。

　　二、存在困难与问题

　　食品安全问题是一项长期而复杂的系统工程，绝非一蹴而就能够彻底解决。尽管近年来我市食品安全工作成效显著，全市食品安全整体形势稳中趋好，但我们同时也要清醒地看到，与“四个最严”（最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责）的要求相比，与广大人民群众对食品安全的期待相比，我市食品安全状况仍然存在一定差距，食品安全形势以及工作中存在的困难和挑战不容忽视。

　　（一）社会基础还相对薄弱。从生产经营方面看，食品行业基础比较薄弱。食品生产经营市场准入门槛低，经营主体点多、量大、面广，经营业态“低、小、散、乱”，从业人员流动性大，整体素质不高，主体意识、法律意识、诚信意识不强，为追求自身利益而违规违法甚至犯罪的现象屡禁不止。尤其是“三小”（小摊贩、小食杂店、小餐饮）单位提供的食品和餐饮服务，在我市占有相当大的份额，是市民饮食消费的重要来源之一，群众对其中存在问题感触较多（见图1）。

　　厨垃圾未按规定集中收运等“顽疾”屡见不鲜，反复回潮。在宁波大学北校区步行街，虽然经过前期大力整治，但无序经营再次“回潮”，20余家临时搭建的小餐饮店基本处于“三无”状态（无证、无照、无管理）。在流通领域，像张斌桥菜场等一些农贸市场，日常经营管理混乱，环境卫生脏、乱、差等问题一直未能得到有效改善，群众反应强烈。在种植领域，农药残留检测问题较为突出。如江北甬江元广蔬果专业合作社，挂牌为全国基层农技推广补助项目科技示范户，但专用检测室形同虚设，没有配备农药残留检验检测设备；50多家农户分散种植，生产过程缺少技术指导和统一监管。从消费主体方面看，不少消费者安全消费意识不强，自我保护、科学消费的能力有待于进一步提高。从社会调查结果看，近八成的消费者对新的《食品安全法》知之甚少。其中，30.5%的消费者表示对新的《食品安全法》完全不了解（见图2）。

　　由于监管体制改革完成时间不长，新的体制机制还处于磨合期、适应期，一些问题还有待于进一步妥善解决。如初级农产品（含林产品、水产品）质量安全监管相对薄弱。目前农产品质量安全监管职责分属农业、海洋与渔业、林业等部门，监管力量分散，且没有专职的执法队伍。农产品市场准入机制不够完善，农产品入市门槛低，安全把关还存在漏洞，市场追溯体系尚不健全，检验检测投入不足，检测能力有限。如宁波市蔬菜批发市场，受人员力量限制，对进入市场的小散户蔬菜无法做到全面抽检，同时受限于检测设备不完善、技术相对落后，只能对农残等几类项目做快速检测，实际拦截能力不强。交叉地带职责划分模糊。农产品生产环节由农业部门监管，进入市场销售由市场监管部门监管，但由农田到市场之间的运输流通环节监管职责不够明确。学校及周边等特定区域往往采取多部门联合执法检查或集中整治，但因监管职责分工不够明确而导致日常监管相对缺失，存在一定的食品安全隐患和风险。追溯体系共享融合机制尚未形成。农业、商务、市场监管、海洋与渔业等部门拥有各自的追溯平台（体系），但由于缺乏统一规划，各部门追溯系统之间无法实现无缝衔接，影响了信息的交换与共享。尽管前期各部门对市人大代表提出的《关于进一步推进我市食品（农产品）追溯体系建设的建议》进行了办理答复，但目前的推进效果尚不十分明显。基层监管能力不足。与量大面广的监管对象、日益繁重复杂的监管任务相比，监管力量不足的问题仍较突出。尤其是基层监管能力普遍不足。一些乡镇监管所监管执法条件差，人员年龄结构老化，专业知识缺乏；基层食品安全协管员、信息员兼职化、流动化、工作精力不到位等情况较为突出。

　　（三）监管手段还不够有力。随着经济社会的发展，一些食品生产经营和消费新兴业态逐渐兴起，网络订餐、食品微商、私房菜、农村集体聚餐、进口食品等消费群体扩展迅速，在给群众带来便利的同时，也给部门监管带来了新的挑战。比如依托“美团”、“饿了么”、“百度外卖”等网络的第三方销售平台，食品安全把关不严，暴露出虚假宣传、低门槛、无资质、不规范等诸多问题，食品安全风险进一步增大，给传统监管模式和手段造成新的监管盲区。随着进口食品需求的日益旺盛，通过跨境电商及其他各种途径进入我市的进口食品数量增长迅速。2015年，宁波口岸进口各类食品19906批次，56.3万吨，比上年分别增长81.7%、54.3%。如何对进口食品实施有效安全管控也成为新形势下的一项监管难题。农村红白喜事等集体聚餐普遍，“宴席帮办”兴起，在环境卫生、食材来源、食品保存、“厨师”健康等方面都出现较大的安全隐患，而基层监管机构对这一领域的安全监管相对薄弱。此外，相对于生猪定点屠宰，菜牛私屠滥宰现象较为突出。调研中了解到，目前我市市面上仅三分之一的牛肉来自定点屠宰，而非正规屠宰点则缺少必需的检验检疫环节，病死牛肉、瘦肉精超标牛肉以及注水牛肉流入市场缺少有效监管。

　　三、下一步对策和建议

　　党的十八届五中全会提出“实施食品安全战略”，把食品安全上升到国家战略高度。习近平总书记强调，确保食品安全是民生工程、民心工程，是各级党委、政府义不容辞之责。要牢固树立以人民为中心的发展理念，坚持党政同责、标本兼治，加强统筹协调，加快完善统一权威的监管体制和制度，落实“四个最严”的要求，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。市政府及有关部门要进一步深入贯彻落实中央精神，全面贯彻实施食品安全法律法规，以深化食品监管体制改革为动力，不断提高依法监管、科学监管、全程监管的能力和水平，切实保障人民群众饮食安全。

　　（一）深入贯彻实施新食品安全法，依法推进社会共治。食品安全法》为契机，充分依托广播、电视、报刊等传统媒体，利用微信、微博等新载体，广泛开展食品安全法治宣传。继续深入开展食品安全“七进”和“四个你我”等活动，以群众喜闻乐见的方式解读政策法规、普及食品安全知识，提高群众食品安全工作的参与率、知晓率、满意率。研究制定食品企业信用信息征集、评价、披露和奖惩制度，统筹推进食品安全信用平台建设，实施食品生产经营企业信用分类监管。全面实施“黑名单”公布制度，督促企业落实主体责任，促进企业自律和行业规范。进一步加大食品安全责任保险推广力度，完善优质保险产品，鼓励和引导企业投保，不断增强食品安全的风险防范和化解能力。鼓励行业协会制定职业道德准则、约束自律机制，充分发挥对本行业自我教育、自我监督、自我管理的作用。

　　（二）全面提升初级农产品质量安全，严格把好源头关口。大力实施地产农产品优质化提升工程。继续加大扶持力度，抓好政策落实，大力推进土地流转，发展适度规模经营和农民专业合作社建设，提高我市农产品生产的集约化、规模化和组织化程度，保障农产品优质化；严格执行《宁波市食用农产品安全管理暂行办法》，进一步加强农业投入品监控，加大执法检查力度，严厉打击违法生产、经营和使用违禁药物、添加剂、抗生素等行为；探索建立产地质量证明制度，积极对接市场准入，着力构建产地准出和市场准入衔接机制，严把地产农产品“入市关”。切实加强输入农产品质量安全监管。大力推进农产品质量安全检测和追溯“双体系”建设，重点加强宁波农副产品物流中心（在建）等大型批发市场、贸易中心的监管能力建设，加大经费投入，提升农产品检测能力和追溯水平。统筹做好屠宰场所规范化建设，将生猪、菜牛、活禽统一纳入定点屠宰范围，严厉打击查处菜牛私屠滥宰、活禽交易和“白板肉”入市。

　　（三）大力整合追溯体系和检测资源，协同推进信息共享。要切实做好市人大代表关于推进食品追溯体系建设建议的办理落实工作。依托各监管部门现有追溯信息平台，进一步完善基础数据，推进系统升级。以政府大数据政务平台建设为契机，整合信息资源，建立统一电子追溯信息平台，数据要涵盖农产品种植养殖、食品生产加工经营到流通消费全环节，实现市、县和各部门之间食品安全追溯信息互联互通、数据共享、结果共用，进一步提高风险预警能力和监管科学化水平。研究制定食品检测行业发展规划，厘清食品检验检测机构现状，整合现有资源，加快构建市、县（市）区、基层三级的检验检测体系；进一步加大县级农产品、食品安全检验检测资源的整合力度，鼓励优势互补，实现错位发展，打造品牌检测机构。

　　（四）努力创新监管工作方式方法，跻身全国第一方阵。围绕食品安全重点领域和薄弱环节，扎实推进“三小一市场”等薄弱环节和重点领域专项整治。通过多种途径，推动《食品安全法》配套法规或管理办法的尽快出台，为地方执法监管提供必要的法制保障。进一步加强日常监管，以各类示范创建为载体，继续深化城镇农贸市场改造提升工程、城区农贸市场食品快检室建设以及“阳光厨房”建设，鼓励、引导和支持食品生产经营单位走集约化、规模化发展道路。积极应对食品安全监管新形势，创新监管机制和手段，切实加大对网络订餐、食品微商、农村集体聚餐、进口食品等领域的监管力度。在推进基层食安办规范化建设、加强基层监管力量的同时，全面深化基层责任网络建设，充分发挥联村干部和网格员作用，解决基层监管力量不足问题，提升基层监管能力。